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3e Séminaire politique africain sur les biens publics régionaux

15 décembre 2011
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Les biens publics régionaux (BPR) peuvent être résumés comme des biens ou des ressources qui peuvent être partagées par les populations à travers des pays de manière plus ou moins non rivale et non exclusive. Les BPR peuvent aider les pays en développement à atteindre des économies d'échelle plus importantes en taille de marché et donc contribuer au développement d'une région, mais aussi à la paix et à la stabilité régionales. Pourtant, en raison de problèmes politiques et de défaillances du marché, comme les dilemmes que les BPR créent en raison de la présence d'externalités1 positives ou négatives, la fourniture de BPR a tendance à être sous-optimale.

L’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire (CABRI) s’intéresse aux BPR en raison de leur impact sur les finances publiques des pays en Afrique. C'est la raison pour laquelle CABRI (avec le soutien de la Banque africaine de développement) a mené des recherches sur un certain nombre de BPR en Afrique en vue d'examiner  sous l’angle du financement, les avantages et les difficultés qui résultent de leur fourniture. À l’occasion du 3e  Séminaire politique africain de CABRI qui a eu lieu au Cap, des hauts fonctionnaires de 14 pays africains et des représentants de diverses organisations internationales se sont réunis pour examiner les biens publics régionaux dans le contexte africain, les incitations à participer à de tels projets, les dispositions institutionnelles qui permettent leur fourniture ainsi que les cadres de financement disponibles.

La collaboration en matière de BPR n'est pas une tâche facile. L’exemple d’une ligne de chemin de fer entre le Malawi et le Mozambique qui a besoin de travaux d’entretien dans une zone marécageuse du côté du Mozambique, illustre bien les problèmes qui se posent. Ce chemin de fer qui relie le Malawi à un port a donc une plus grande importance pour le Malawi que pour le Mozambique. Pourtant, en raison de la faible importance de ce lien ferroviaire pour le Mozambique, les travaux de réparation de cette ligne de chemin de fer ne sont pas entrepris et le Malawi est confronté aux externalités négatives qui en découlent.  

Enseignements clés

En ce qui concerne la mise en œuvre de projets de biens publics régionaux, les principaux points soulevés lors des discussions sur la conception de projets sont les suivants :

  1. Engagement : Un objectif commun ainsi qu’un engagement à long terme des pays participants sont la base de toute coopération régionale publique;

  2. Fondements institutionnels : Afin d'établir une collaboration durable, les dispositions institutionnelles nécessaires doivent être créées de manière robuste et flexible. Il est également important de réévaluer les circonstances au cours du projet afin d'examiner si les contributions doivent être pondérés différemment, ou si éventuellement les partenariats doivent être redéfinis ;

  3. Capacités : la conception saine de projets, implique de s’assurer que les mécanismes financiers soient préalablement examinés avec soin en termes des capacités des parties concernées afin de garantir la réglementation et de faire également exécuter la mise en œuvre des projets régionaux.

  4. Coordination de projets : Bien qu’il faille tenir compte de la nature différente des infrastructures, la coordination de projets peut conduire à un meilleur rapport coût-efficacité (par ex., la coordination conjointe de la construction d'une route transfrontalière et d'un câble souterrain qui la jouxte).

  5. Une direction à poigne : la plupart du temps, les BPR ne revêtent pas la même  importance aux yeux de tous les pays impliqués. Cependant, il peut s’avérer encore utile qu’une institution ou qu’un pays puissant joue un rôle principal et soutienne un pays plus faible (même si ce pays peut bénéficier davantage de la mise à disposition d'un bien public), car sinon c’est toute la collaboration régionale concernant le BPR en question qui pourrait être compromise.

Solutions de partenariat pour des projets régionaux

La question qui demeure est de savoir comment entamer la mise en œuvre opérationnelle d’une collaboration sur  des biens publics régionaux et comment faire pencher la balance de solutions nationales en faveur d'autres solutions plus régionales? Certains pays ont la mentalité du « 1 dollar achète davantage au niveau local » et restent réticents à s'engager dans des collaborations concernant les BPR. C'est pourquoi des institutions comme CABRI sont considérées comme importantes pour sensibiliser les décideurs à voir les avantages et le potentiel des BPR dans un contexte plus large. Certaines des options de financement suivantes ont été discutées :

Les partenariats public-privé (PPP) : Quand les buts du secteur public et du secteur privé concordent, les avantages de la collaboration deviennent évidents : une forte participation du secteur privé peut améliorer l'exécution de projets publics régionaux. Le Corridor de développement de Maputo qui relie l'Afrique du Sud et le Mozambique en est un bon exemple. Le secteur privé peut également contribuer  à fournir  du capital risque, puisque le financement de projets à partir du seul endettement ne fournit pas de fonds propres et n'est pas durable. Ce qu’il est important de garder à l'esprit est le fait que la vision de fournir un bien public dans le secteur public représente surtout un objectif à long terme, l'intérêt du secteur privé peut être limité dans le temps et des dispositions doivent être prises pour la fin éventuelle d’un tel partenariat. Les PPP peuvent, en effet, bien fonctionner, mais l'exécution des contrats au niveau international doit être mûrement réfléchie. 
Une suggestion est d'introduire une base de données de projets bancables qui sont librement accessibles en vue de stimuler une plus grande participation du secteur privé (et d'autres donateurs).

Les banques régionales: Pour que des initiatives régionales puissent être mises en place, les banques régionales doivent y prendre part en tant que principales actrices pour le financement de BPR. Les banques régionales sont particulièrement importantes quand il s'agit des phases initiales du projet (études de faisabilité, etc), lorsque le rendement des investissements pourrait être imprécis et donc encore peu attrayant pour les investisseurs du secteur privé. Cela signifie également que les capacités des banques régionales doivent être renforcées, aussi bien sur le plan des moyens financiers afin de soutenir les initiatives régionales que sur le plan des capacités du personnel grâce à sa formation à des questions pertinentes, comme par exemple : quel type de structures de financement faudra t-il élaborer et lesquels des partenaires au projet de BPR recevront les fonds, etc.

Solutions régionales créatives

Un exemple d’options de financement créatives dont on peut tirer des enseignements est la Mutuelle panafricaine (ou Capacité africaine) de gestion des risques (ARC), un nouveau mécanisme qui a été créé à partir d'une collaboration entre l'Union africaine et le Programme alimentaire mondial. L'ARC n'est pas un bien public régional pur, mais est l’exemple d'un bien de club qui vise à réduire le risque d'externalités négatives qui découlent de catastrophes naturelles. Il s'agit d'une facilité de financement des risques qui prévoit la possibilité pour les gouvernements membres d’accéder à des fonds d'urgence à titre d’aide en cas de catastrophes potentielles, dans le but d'éviter aux gouvernement de réaffecter des ressources initialement prévues pour d'autres activités.

Bien que la coopération sur les biens publics régionaux soit une entreprise difficile, la collaboration transfrontalière, a remporté quelques succès évidents. L’un d’entre eux est la lutte contre la cécité des rivières en Afrique subsaharienne, appelé « Programme africain de lutte contre l'onchocercose » (APOC). L'APOC est généralement considéré comme un exemple de bonne pratique, où, en dépit de conflits politiques internes et transfrontaliers, le programme a continué à fonctionner et a contribué de manière considérable à la lutte contre l'onchocercose en Afrique.
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La publication « Biens publics régionaux. Incitations, cadres financiers et dispositions institutionnelles » (lien) et la « Note d’information sur les biens publics régionaux » (lien), réalisée par CABRI, ont servi de base aux discussions qui se sont déroulées lors du 3e Séminaire politique africain de CABRI.

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