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O trabalho recente da CABRI sobre a transparência do orçamento e da ajuda

31 janeiro 2012
Recent Work Transparency

Na sequência da participação da CABRI no 4o Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, que decorreu em Busan no ano transacto, a CABRI tem vindo a dar prosseguimento ao seu trabalho no domínio da transparência orçamental e da ajuda. Nos dias 24 e 25 de Janeiro, a CABRI participou numa conferência promovida pelo International Budget Partnership (IBP), subordinada à transparência fiscal e participação pública. A conferência, realizada em Dakar, reuniu representantes da sociedade civil e dos Ministérios das Finanças e da Economia do Níger, dos Camarões, do Mali, do Senegal, e da RDC, assim como representantes de organizações internacionais.

O foco nestes países foi motivado pela constatação da IBP que esta região registou um desempenho fraco no Índico do Orçamento Aberto (Open Budget Index (OBI)) de 2010. O OBI classifica os países com respeito às práticas dos mesmos no que toca à transparência orçamental e à participação pública em conformidade com as melhores práticas internacionais. Neste domínio, as melhores práticas passam pela produção e publicação de oito documentos principais:

  1. O relatório pré-orçamental, que deve ser publicado pelo menos um mês antes da proposta do orçamento;

  2. A proposta orçamental do governo, que deve ser publicada três meses antes do início do exercício fiscal;

  3. O orçamento do cidadão, que deve ser publicado ao mesmo tempo que a proposta do orçamento;

  4. O orçamento promulgado, que deve ser publicado até três mesas depois do voto no parlamento;

  5. Relatórios intercalares, que devem ser publicados um mês findo o período a que se refere o relatório;

  6. Relatórios semestrais, que devem ser publicados até seis semanas após o período a que se refere o relatório;

  7. Relatório de fim de ano, que deve ser publicado seis meses após o fim do exercício;

  8. O relatório auditado, que deve ser publicado até dois anos findo o exercício.

No que respeita a estas publicações, a OBI dá importância à integralidade e fiabilidade da informação, e ao prazo de publicação dos mesmos. O inquérito também avalia a medida até à qual os documentos são disponibilizados ao público e o nível de participação pública nas diversas fases (planeamento, aprovação, execução e avaliação) do processo orçamental.

Na região em questão, o Mali foi o que melhor se desempenhou em 2010, tendo obtido 33% no OBI, enquanto que o desempenho dos restantes países foi muito fraco, entre 2% e 6%. Com base nesta observação, o diálogo entre a sociedade civil e os representantes do Governo teve como objectivo fazer uma avaliação e apresentar recomendações para melhorar a transparência fiscal e a participação púbica nos respectivos países.

O diálogo também serviu de oportunidade para estes países debaterem a importância da transparência fiscal e da participação pública, e os benefícios que produzem. Um técnico superior do orçamento da RDC identificou, como objectivo principal da transparência fiscal e da participação pública, o de servir a população. O representante do Níger afirmou que a transparência fiscal e a participação pública contribuem para o processo de democratização, pois permitem uma maior igualdade entre os cidadãos ao serem confrontados com o orçamento. A transparência fiscal e a participação pública também criam um círculo virtuoso, que pode contribuir para uma melhor utilização dos recursos públicos e, por conseguinte, uma melhor prestação de serviços, mais eficiência económica e um maior crescimento. Entretanto, o delegado do Mali indicou que cidadãos envolvidos, engajados e activos podem ajudar o Governo a melhorar a sua metodologia e as suas práticas, ao estabelecer uma cultura de aprendizagem.

Outros benefícios da transparência fiscal e participação pública identificados incluíram:

  • redução dos níveis de corrupção e desvio de fundos;
  • melhor coordenação entre os doadores;
  • melhor aceitação das medidas fiscais pelo público;
  • desenvolvimento de uma imagem de boa governação no país; e;
  • fortalecimento da governação financeira em geral.

O encontro entre todos estes actores, e os debates em grupos de trabalho nacionais, fizeram surgir observações com respeito ao ponto de situação e o alcance do progresso no que respeita à transparência fiscal e à participação pública na região.

Evolução desde 2010

Os participantes trocaram experiências com respeito ao progresso alcançado na fase de planeamento do processo orçamental desde os últimos resultados da OBI. Por exemplo, o Mali criou um sistema de controlo interno e começou a publicar revisões trimestrais do orçamento. A RDC tem disponibilizado muitas das suas publicações no seu portal, e as leis relativas à contratação pública sofreram alterações. O Senegal acrescentou muitos anexos à proposta de orçamento, como os que versam sobre a avaliação de risco, criou sistemas informáticos e introduziu um programa de boa governação. Mas, embora se tenham registado muitos progressos nas fases de execução e aprovação do processo orçamental, o progresso nas fases posteriores do ciclo tem sido menos abrangente.

Ganhos fáceis

Um facto animador que surgiu foi que as notações de OBI na região podiam ser melhoradas com facilidade. Muitos documentos orçamentais já estão a ser produzidos pelos Ministérios das Finanças e da Economia, embora não sejam publicados. Mais importante ainda, um dos documentos principais, a proposta de orçamento, representa um passo crítico para melhorar a transparência fiscal, mas não é publicado em muitos países da região. No questionário de OBI, mais de 55 perguntas de um total de 92, estão relacionadas com a proposta de orçamento, um sinal da importância deste documento. Outros relatórios intercalares também já são produzidos e poderiam ser disponibilizados com grande facilidade pela internet. Durante o debate, foi levantada a questão que a internet pode não ser suficiente para melhorar a transparência e a participação pública, visto o acesso à Internet ser reduzido na maioria dos países. Ademais, as notações de OBI sofreram redução pelo facto de os documentos serem publicados fora dos prazos recomendados pelas melhores práticas. Para corrigir esta falha, será necessário esclarecer o calendário orçamental, o que não exige um esforço tão profundo quando a mudança do formato e conteúdo de um documento.

Poucos quadros de participação pública

Os representantes da sociedade civil reconheceram que a situação actual proporciona algum espaço para participação no processo orçamental, mas que a assimetria de informação não facilitava esta colaboração nem o diálogo ente a sociedade civil e os ministérios. O representante da sociedade civil dos Camarões indicou que o calendário orçamental nem sempre era publicado. No Mali, embora fosse permitido à sociedade civil fazer recomendações e observações em relação ao relatório pré-orçamental, estas nem sempre eram tomadas em consideração na proposta final do orçamento. Também foi notado que as divisões entre a sociedade civil enfraqueciam o seu poder de participação, pelo que se avistava a necessidade de a sociedade civil se organizar melhor para que as suas acções de lóbi e a sua participação sejam mais eficazes. Este desafio resulta do facto de que, ao contrário da transparência fiscal, não existe ainda uma melhor prática para a participação pública. Isto é porque a participação pública no processo orçamental é mais complexa e específica às condições nacionais, que a produção e publicação dos documentos principais relativos ao orçamento.

Órgãos legislativos e meios de comunicação fracos

Em muitos destes países, os órgãos de comunicação continuam fracos e insuficientes para divulgar informações e promover o debate entre a população. O representante da sociedade civil do Níger até afirmou que, no seu país, os meios de comunicação eram responsáveis pela desinformação. Além disto, os órgãos legislativos não são suficientemente fortes. Alguns representantes da sociedade civil mencionaram que, embora houvesse participação do órgão legislativo, o parlamento em certos países não promovia os interesses dos cidadãos. Neste contexto, foi salientado que a oposição política podia desempenhar um papel mais forte no processo orçamental e devia participar mais activamente no debate orçamental.

Constrangimentos institucionais e de capacidade

Outro ponto importante de debate foi o modo como os constrangimentos institucionais e de capacidades dificultam o progresso em determinados sectores. Por exemplo, o Mali sofre constrangimentos constitucionais, no sentido de que a instituição de controlo está subordinada ao Tribunal Supremo e o Governo depara-se com dificuldades em assegurar a autonomia da instituição suprema de controlo. Isto, por sua vez, significa que a instituição de controlo não tem quadros suficientes para desempenhar as suas funções nem para produzir o relatório de auditoria. Isto também provoca atrasos na elaboração dos relatórios de auditoria externos, tendo o último sido publicado em 2008. Ainda não existe um sistema de auditoria interna, em parte devido à falta de uma cultura de auditoria e constrangimentos de capacidades, em termos de recursos humanos. Ademais, os controladores internos, no Mali, são designados pelo Presidente, o que condiciona a autonomia do sistema de controlo. Um outro elemento que contribui para a chamada “fuga de transparência” é o controlo e a responsabilização deficitárias das agências e das instituições para-estatais.

Transparência e gestão da ajuda

Por último, um outro elemento importante mencionado durante o debate foi o facto que os fluxos de ajuda não são suficientemente transparentes, salientando assim a importância da transparência da ajuda para a transparência fiscal. Isto traz-nos à participação da CABRI no Workshop da Plataforma sobre a Gestão da Ajuda, realizado de 24 a 26 de Janeiro, também em Dakar. A CABRI apresentou uma perspectiva assente no orçamento aos coordenadores da ajuda presentes na conferência, tendo salientado a necessidade de ser contabilizada no orçamento a ajuda por eles proporcionada. A sessão serviu para lembrar que a não contabilização da ajuda no orçamento produz os seguintes problemas:

  • duplicação de fundos para o mesmo serviço;

  • disrupção dos serviços;

  • financiamento de actividades rejeitadas pelo sistema orçamental;

  • financiamento de actividades não alinhado às prioridades nacionais;

  • previsão deficitária das actividades de ajuda;

  • o custo da transparência;

  • a fungibilidade dos recursos, duplicação de custos e fraca prestação de contas interna;

  • uma fraca prestação de contas externa por parte do executivo e do público.

O fraca transparência da ajuda é provocada por vários factores, como os sistemas dos doadores que não promovem a produção de informação, o facto que a informação dos doadores não está completa e é fornecida demasiado tarde, a incompatibilidade da informação internacional, e a indisponibilidade dos ministérios para divulgarem informação. Não obstante estes factores, é importante criar uma interface entre o processo de gestão da ajuda e o processo de gestão do orçamento, de modo a que a informação da ajuda seja introduzida e contabilizada no processo e no ciclo orçamentais.

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