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Uma visão geral sobre as reformas do orçamento orientado sobre programas e o sobre o desempenho na África oriental e austral

5 junho 2013
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A CABRI participou recentemente em dois seminários organizados pelo IMF Afritac sobre os orçamentos baseados em programas e no desempenho. Em Março, a CABRI participou num seminário da IMF Afritac Oriental, e há duas semanas a CABRI regressou de um seminário da IMF Afritac Austral1. Em ambos, a CABRI apresentou as conclusões de um estudo que integrará um relatório a ser publicado sobre os orçamentos baseados em programas e no desempenho (OBPD) em África..

Os OBPD estão a ser adoptados por governos africanos para assegurar uma melhor prestação de serviços e uma melhor relação qualidade-preço na despesa pública. Estes objectivos estão associados à preocupação dos governos de poderem prestar contas pelas estratégias de redução da pobreza ou dos planos nacionais de desenvolvimento e obter resultados da despesa do orçamento anual. O relatório investiga o progresso atingido pelos países no que respeita à reforma no âmbito dos OBPD, os impactos e alguns dos principais desafios.

Os dois seminários ajudaram-nos a apreciar como os países das duas regiões estão a implementar as reformas de OBPD. Quer seja na África Oriental2 ou na África Austral3, um aspecto que ficou claro é a disparidade significativa nas abordagens adoptadas e no progresso atingido ao implementar orçamentos baseados em programas e no desempenho.

Nestas regiões, existem países que aplicam:

  1. Orçamentos para efeitos de apresentação (onde o OBPD é o orçamento paralelo e o orçamento por partidas individuais é o orçamento que é aplicado  – frequentemente, esta é uma fase transitória que difere entre países);

  2. Um sistema informado pelo desempenho (onde os recursos estão indirectamente ligados a informação sobre o desempenho, o financiamento e a despesa); e

  3. Um sistema de orçamentação directamente baseado em programas (onde existe um elo directo entre a informação relacionada com o desempenho e o orçamento).

O progresso em África no que respeita a esta reforma não está directamente relacionado com a herança cultural ou administrativa embora, em geral, os países anglófonos parecem ter avançado mais com a reforma. A África Austral conta com dois países em África que mais progressos registam com a reforma, nomeadamente as Maurícias e a África do Sul, ambos os quais aplicam um sistema de orçamentação directamente baseado em programas.

Nas outras duas regiões existem também países que têm vindo a registar grandes progressos no domínio da reforma, como o Quénia, a Tanzânia, os Comoros e o Ruanda, cujos orçamentos se enquadram na categoria de orçamentos informados pelo desempenho. Em Moçambique, Namíbia, Zimbabwe e Zâmbia, é o orçamento por partidas individuais que continua a ser aplicado. Existe ainda um grupo de países que, por várias razões, não consideraram adoptar a reforma. Estes são o Botswana, a Swazilândia, o Lesoto e Angola.

Convém ainda notar que alguns países deram início à reforma há quase uma década, como a Namíbia, enquanto que outros só agora estão a considerar implementar orçamentos por programas, como o Malawi. Alguns países adoptaram uma abordagem gradual ou piloto, como o Quénia e a Etiópia, enquanto que outros optaram por uma abordagem “big bang” em relação à implementação da reforma, como as Maurícias e a África do Sul. Têm sido assumidas estruturas diferentes em termos da estrutura de programas, a metodologia de definição dos custos, ou o tipo de informação sobre o desempenho e o sistema de monitorização aplicados.

As diferenças aqui referidas são apenas algumas das muitas que existem, Com base nesta observação e à medida que a CABRI aprofunda os seus conhecimentos sobre algumas das boas práticas e experiências em África, foram identificados quatro princípios orientadores importantes para a implementação desta reforma.

1. Conhecer o contexto

  • Como sempre, a CABRI acredita que as reformas são específicas a cada país e, sobretudo, a reforma de OPP, em virtude de implicar todo o governo, exige uma grande medida de sensibilidade ao contexto.
  • Os próprios países estão em melhores condições para conhecer os seus contextos – basta dizer que uma análise do contexto deve ser feita logo à partida, pois afecta os seguintes três aspectos.

2. Reconhecer as lacunas – algumas podem representar uma enorme cisão.

  • O estudo prévio do contexto de um país ajudará a identificar as lacunas principais nas práticas e procedimentos orçamentais de um determinado sistema.
  • A lacuna pode ser o resultado da adopção de nova legislação, como no caso do Quénia, ou o resultado de estagnação, como no caso do Malawi.

3. Prestar atenção ao conteúdo

  • Na natureza, existe um fenómeno denominado de isomorfismo (borboletas com aparência semelhante, mas uma pode ser devorada, e a outra é venenosa. É importante evitar o mimetismo isomórfico4.
  • É importante lembrar que a OPP francesa e a OPP australiana, a OPP sul-africana e a OPP mauriciana apresentam diferenças e semelhanças informadas pelo contexto.
  • A reforma não deve ultrapassar a capacidade.

4. Aspectos relacionados com a gestão de mudança

  • Muitas das apresentações pelos países durante os seminários reconheceram que as reformas sofriam atrasos na fase de implementação.
  • A gestão de mudança exige um programa de reforma, que tem mais probabilidade de ser bem sucedido se for inclusivo e consultivo.
  • Isto é porque as reformas são concebidas por governos nacionais (ministérios), embora frequentemente implementadas por entidades descentralizadas.

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