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O meu percurso de PDIA: Reduzir o défice de financiamento para infra-estruturas na Libéria

O Titus K. Tikwa é técnico superior de conformidade e acompanhamento na Comissão de Contratação Pública e Concessões da Libéria. Participou no programa de Reforço das Capacidades de GFP, promovido pela CABRI, em 2018.

My Pdia Journey Liberia

Titus K. Tikwa, técnico superior de conformidade e acompanhamento

A resolução de um problema que exige a participação de vários actores nunca é uma tarefa fácil. Apercebi-me disto quando a minha equipa (Os Inovadores) foi incumbida com a tarefa de encontrar soluções para o problema de “Afectação de Recursos Insuficientes para Projectos de Investimento pelo Sector Público (PISP) e a Consequente Subutilização das Verbas Afectadas”, durante o programa de Reforço das Capacidades de GFP (RCGFP), promovido pela CABRI, em 2018.

Primeiro, realizámos uma análise das tendências ao longo dos últimos 5 exercícios para obter um conhecimento da amplitude do problema. A nossa análise revelou que, em media, a despesa recorrente representa 85,8% do nosso orçamento, uma percentagem exorbitante face aos meros 14,2% gastos em PSIP; uma cultura que não incute o anseio de assegurar o desenvolvimento real. É de notar que esta cultura de afectação é sobremaneira responsável pelo sistema deficiente de saúde, a fragilidade do sistema de ensino e a enorme lacuna de infra-estruturas que hoje se regista.

Para abordar o problema, tive o privilégio, com 5 colegas do Ministério das Finanças e Planeamento do Desenvolvimento (MFPD), de integrar o programa RCGFP da CABRI, onde adquiri os conhecimentos necessários para aplicar à abordagem de Adaptação Iterativa Centrada no Problema (PDIA, na sigla inglesa) para resolver um problema de GFP, identificado por nós.

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Na sequência da nossa exposição à abordagem PDIA, análise e desconstrução das causas fundamentais, e identificação dos pontos de entrada (pontos de possíveis intervenções) durante o seminário de enquadramento em Pretória, na África do Sul, a equipa regressou ao país e procedeu à identificação, iteração, adaptação e aprendizagem de como lidar com os três pontos de entrada identificados durante o seminário de enquadramento, nomeadamente: a ausência de incentivos para desenvolver projectos; a fraca capacidade em matéria do desenvolvimento de projectos; e a fraca capacidade no domínio da contratação pública.

Demos início ao nosso trabalho ao mapear um plano de engajamento com os actores, que serviu de orientação para as nossas actividades no decorrer dos sete meses seguintes; reconhecendo que a apropriação e aceitação pelas partes interessadas é imprescindível para mobilizar as pessoas em torno do problema. Como parte deste engajamento, obtivemos percepções cruciais sobre o problema, ao realizar uma avaliação da funcionalidade das Comissões do Orçamento (CO) nas Entidades de Despesa (ED), ao estudar 15 das maiores ED responsáveis pela execução de PISP. Após a avaliação, concluímos que, embora 93% das ED possuíam uma CO, das ED que possuíam uma CO, somente 29% eram funcionais. Isto, porque 71% das CO trabalhavam a meio vapor, mas principalmente durante a fase de formulação do orçamento, registando-se um fraco desempenho nas áreas de execução do orçamento e de preparação de relatórios. O nosso trabalho com as BC é tido como crucial para combater as causas fundamentais do nosso problema relacionado com o planeamento de projectos.

Outras acções da equipa passaram por uma sessão com os analistas orçamentais no MFPD, para obter as perspectivas deles a respeito das possíveis causas fundamentais do problema, da qual surgiram novas perspectivas, o que nos permitiu chegar a um consenso sobre um problema que exige que os analistas orçamentais assumam um papel de vanguarda. Estas consultas revelaram que o MFPD não comunica com os MAC com a devida frequência para efeitos da execução do orçamento e suas implicações para a dotação de verbas aos MAC. De igual modo, uma consulta com a Unidade de Implementação de Projectos revelou que o calendário relativo à identificação e selecção de projectos era insuficiente para os Grupos Sectoriais de Trabalho identificarem adequadamente os projectos de elevado impacto.

Além do MFPD, a reunião com os Serviços Orçamentais da Legislatura foi importante para obter um conhecimento mais profundo do processo de apropriação que leva à afectação de recursos para os orçamentos recorrentes e de PISP. O facto de a legislatura não se basear em orientações técnicas e provas empíricas para efeitos de dotação de recursos, o carácter altamente político do processo e a ausência de troca de informações entre o Executivo e a Legislatura foram salientados como pontos de estrangulamento significativos. Todavia, uma das acções mais significativas foi a colaboração que conseguimos promover entre o MFPD e a Comissão de Contratação Pública e Concessões da Libéria (CCPC). A inclusão de um técnico que não pertencia ao MFPD na equipa revelou-se útil para a mediação dos intercâmbios com os parceiros externos.

Dotados de um melhor conhecimento do problema, pudemos organizar um seminário para os elementos-chave das CO estudadas, para os expor às funções e responsabilidades da CO, promover o diálogo a respeito dos seus desafios e fragilidades, e as acções futuras. Organizámos, igualmente, uma sessão técnica com analistas orçamentais para discutir novos Termos de Referência para a sua colaboração com as CO, com vista a responder a questões em torno dos diferentes níveis de apoio aos MAC. Isto foi importante para devolver o trabalho às pessoas responsáveis.

Um seminário conjunto de contratação pública e orçamentação para os MAC permitiu-nos reforçar os aspectos em matéria de conformidade, conforme exigido pela Lei de Contratação Pública e Concessões (LCPC) e o orçamento. Esta actividade, além de ter resultado na alteração de alguns processos na CCPC, como a criação de um serviço de atendimento e a introdução de um prazo de 24 horas para actividades relacionadas com PISP permitiu-nos lograr progressos a nível dos aspectos do problema relacionados com a contratação pública.

As consultas realizadas pela equipa, a iniciação de novos processos e ferramentas para o processo de formulação e execução do orçamento permitiu-nos lograr progressos significativos em relação ao nosso problema. Conseguimos dar novo alento às CO dos MAC ao torná-las mais funcionais e operacionais e dotámos os analistas orçamentais com as ferramentas necessárias para oferecer a orientação e o apoio necessários. Também conseguimos assegurar que até 25% das actividades de contratação pública dos PISP fossem concluídas, face à taxa de conclusão de 12% durante o exercício de 2017/18.

Não obstante o progresso aqui relatado, ainda resta muito trabalho a fazer. Ficamos na expectativa de poder desenvolver mais acções com a Legislatura, por intermédio da Comissão sobre Formas e Maneiras. Um elemento-chave de aprendizagem foi que as reformas que exigem a apropriação dos políticos são muito mais difíceis de resolver que aquelas que necessitam apenas da apropriação dos técnicos.

Modo geral, a minha trajectória de PDIA valeu a pena, no sentido que, pela primeira vez, pude colaborar com colegas de outros Ministérios por um período prolongado de tempo. Isto permitiu aprofundar os meus conhecimentos em matéria da formulação e execução de orçamentos, e elaboração de relatórios.

Quanto à ferramenta PDIA, aprecio o facto que se trata de uma abordagem inovadora que revoluciona a forma em como se lida com problemas de GFP, ao contrário da abordagem tradicional baseada em melhores práticas pré-embaladas. Crucialmente, graças ao RCGFP, apercebi-me que a reforma é um processo complicado que exige muita adaptação, conjugada ao engajamento das partes interessadas. A nível pessoal, o facto de consultores locais, como nós, ter tido a oportunidade de resolver um problema de GFP, ao contrário de esta tarefa ser desempenhada por homólogos externos, serviu de inspiração para mim.

Por último, cabe acrescentar que estou a utilizar o diagrama de causa e efeito no curso superior que ministro.

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