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Gestão das Finanças Públicas no Benim: A transparência orçamental como forma de estimular a participação pública

4 julho 2019
Rodrigue CHAOU, Pierrot SEGO, Mireille CODJOVI.

Rodrigue Chaou é Director Geral, Pierrot Sego é Director da Unidade de Formulação e Acompanhamento da Execução da Lei das Finanças, e Mirielle Codjovi é chefe da Unidade Piloto para o Reforço da Transparência Orçamental e Comunicação da Direcção do Orçamento do Ministério da Economia e das Finanças do Benim. Integraram o Programa de Geminação entre Países para uma Melhor Responsabilização, promovido pela CABRI, entre o Ministério da Economia e das Finanças do Benim e o Ministério do Orçamento de Guiné-Conakry em 2018 e 2019. Este blog descreve a experiência do Benim ao procurar melhorar a transparência orçamental, a prestação de contas e a participação da perspectiva dos técnicos que continuam a implementar tais reformas.

Public Financial Management in Benin

Os participantes ao Programa de Parceria da CABRI para uma maior responsabilisação orçamental, entre o Ministério da Economia e Finanças do Benim e o Ministério do Orçamento da Guiné-Conakry.

Desde 2013, após a publicação do Inquérito do Orçamento Aberto de 2012, realizado pela International Budget Partnership (IBP), o Benim tem-se empenhado no reforço do acesso público à informação orçamental, ao promover a participação pública no processo de tomada de decisões sobre as finanças públicas e melhorar a contribuição do Parlamento para a gestão das finanças públicas em geral.

1. O ponto de partida

Até 2012, a elaboração, a adopção, a execução e o controlo da Lei das Finanças não eram acompanhados de qualquer actividade destinada a assegurar a transparência do processo orçamental. As partes interessadas eram maioritariamente provenientes do sector privado, sendo os documentos orçamentais produzidos para uso interno pela administração. Constatava-se, por conseguinte:

    • a ausência de diálogo com o público quanto à definição dos objectivos económicos e orçamentais;
    • imprecisão dos objectivos das políticas públicas;
    • fraco apoio público para a implementação de reformas deveras necessárias;
    • uma total ausência de quaisquer mecanismos de acesso a informação sobre a gestão das finanças públicas (ausência de uma cultura de prestação de contas); etc.

    Na altura, a principal questão no Benim consistia em duas vertentes: como incluir o processo orçamental numa dinâmica de comunicação periódica e contínua com os cidadãos e quais poderiam ser os documentos que viriam a servir de base para a interacção contínua entre a administração responsável pelas finanças públicas e o público durante o processo orçamental.

    2. Desafios

    Um estudo realizado em 2013 sobre as práticas de transparência e abertura orçamental no Benim revelou que:

    • as questões relacionadas com o acesso do público à informação orçamental não recebiam a devida atenção;
    • não existiam mecanismos para a participação do público no processo orçamental;
    • a documentação relativa ao projecto de Lei das Finanças era inadequada;
    • existia uma divergência significativa entre o conteúdo dos documentos orçamentais e as informações exigidas nas diferentes fases do processo orçamental de acordo com as normas internacionais; e
    • os resultados da execução do orçamento do Estado não eram devidamente comunicados.

    Este cenário revela desafios de várias ordens: a identificação de canais apropriados para disseminar informações orçamentais, a definição de estratégias para consultar os cidadãos sobre as directrizes orçamentais, discussões com as diversas camadas sociais sobre as escolhas de política pública, o reforço da informação facultada aos parlamentares ao aumentar a quantidade de informação contida nos anexos do projecto de Lei das Finanças, tornar os documentos orçamentais mais exaustivos e promover a administração pública bem como o sentido de responsabilidade.

    3. As opções seleccionadas

    A análise da abrangência das actividades compreendidas nos vários aspectos relacionados com a transparência orçamental demonstra que a prática da transparência orçamental, a participação pública no processo de tomada de decisão sobre o orçamento e a prestação de contas não se cingem ao poder executivo. Estendem-se ao poder legislativo e, para uma total abrangência, deve levar em conta o poder judicial.

    Assim, face ao carácter multidisciplinar e transversal da transparência orçamental, o Benim adoptou uma abordagem integrada quanto à definição e implementação de acções destinadas a melhorar a participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisão sobre as finanças públicas, prestação de contas e transparência dos processos orçamentais. Esta abordagem foi oficialmente lançada em 31 de Maio de 2013 numa Oficina Nacional promovida para divulgar os resultados da avaliação realizada pela IBP em 2012. Como prelúdio à oficina, foi elaborado um relatório analisando os resultados e concluída a revisão sobre a transparência orçamental. Este relatório serviu de documento de apoio para os debates. A oficina contou com a presença de funcionários superiores das estruturas centrais do Ministério das Finanças, delegados de organizações da sociedade civil, parlamentares e parceiros de desenvolvimento. Tratou-se de uma oportunidade para os intervenientes na gestão das finanças públicas ficarem a conhecer os elementos essenciais da transparência orçamental, familiarizarem-se com a metodologia aplicada pela IBP para avaliar o nível de abertura orçamental, a importância da publicação oportuna dos documentos orçamentais, e discutir as observações e recomendações feitas pelos avaliadores em relação ao Benim. A oficina também permitiu partilhar as melhores práticas e normas internacionais no domínio da transparência (tais como as normas da OCDE e do FMI).

    Os trabalhos decorridos durante a oficina de 31 de Maio de 2013 conduziram à adopção de uma resolução que, desde então, tem servido de linha orientadora para as actividades de promoção da transparência e da participação pública no processo orçamental. Esta resolução consistiu no compromisso de elaborar, todos os anos, um plano de acção para melhorar a transparência orçamental, a participação pública e estimular o ecossistema de responsabilização. O plano de acção para melhorar a transparência orçamental e a participação pública no processo orçamental no Benim representa uma matriz de acções a realizar no âmbito das actividades do governo, do Parlamento e da Instituição Suprema de Controlo no sentido de promover a transparência orçamental.

    4. Desenvolvimento e execução dos planos de acção

    Durante o ano de 2018, a prática do Benim de desenvolver e implementar planos de acção para melhorar a transparência orçamental foi enriquecida por uma experiência inovadora: a execução de um plano de acção assente nos desafios identificados pelo Benim e pela Guiné-Conakry no âmbito do programa de geminação promovido pela CABRI a proveito de ambos.

    Recorda-se que, em Março de 2018, o Conselho de Ministros aprovou a adesão do Benim à Iniciativa de Reforma Orçamental em África (CABRI).

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    Importantes actividades inovadoras resultaram da implementação efectiva do plano. Estas incluem:

    Para além das actividades incluídas no plano de geminação, estão a ser implementadas várias outras reformas, tais como:

    (vii) Realizar audiências sobre o projecto de Lei das Finanças para estruturas sindicais, a sociedade civil, o sector privado e a Associação Nacional de Municípios de Benin na Assembleia Nacional.

    A geminação Benim-Guiné que, além de introduzir reformas corajosas e inovadoras, permite aos cidadãos do Benim participarem muito mais na tomada de decisões e na prestação de contas periódica. Os factos revelam assim a realidade da participação da sociedade civil no ciclo orçamental desde a fase de preparação, execução e implementação do orçamento.

    5. Perspectivas para a participação no Benim

    Várias outras reformas estão a ser consideradas para melhorar a participação do público no processo orçamental no futuro, entre elas:

    • o lançamento do projecto de alfabetização orçamental destinado aos alunos do ensino primário, secundário e universitário;
    • uma maior sensibilização a respeito das informações orçamentais através da criação de um quadro formal para o intercâmbio com os grupos de debate de cidadãos e o reforço do diálogo entre o Estado e as autoridades locais para promover um processo orçamental que favoreça o desenvolvimento local;
    • capacitação continuada para actores não estatais e representantes eleitos locais (formação de organizações da sociedade civil e funcionários das autoridades locais sobre o conceito do orçamento aberto;
    • assinatura de uma parceria com a rede de OSC no Benim para a ampla disseminação de informações orçamentais e financeiras; e
    • melhorar os conteúdos da transparência orçamental ao produzir e publicar oito relatórios-chave.

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