Contexte

Au fil des ans, le système de gestion des finances publiques (GFP) du Ghana a été confronté à plusieurs défis, notamment le recours à la budgétisation incrémentale ; des faiblesses dans la comptabilité, l'audit et l'information financière ; un suivi et un contrôle inefficaces des dépenses publiques ; une disponibilité limitée d'informations financières précises et en temps opportun pour la prise de décision ; des défis liés au personnel et à la masse salariale ; des informations incomplètes sur la gestion de l'aide et de la dette ; une capacité limitée en ressources humaines ; et un budget dépourvu de perspective à moyen terme.

En réponse à ces défis, le gouvernement a mis en œuvre une série de programmes majeurs de réforme de la GFP au cours des deux dernières décennies. Il s'agit notamment du Programme de réforme de la gestion des finances publiques (PUFMARP), mis en œuvre entre 1998 et 2003 ; du Système de gestion du budget et des dépenses publiques (BPEMS), de 2003 à 2007 ; du Système intégré de gestion des finances publiques du Ghana (GIFMIS), de 2010 à 2014 ; et du Projet de réforme de la gestion des finances publiques, qui a débuté en 2014 et continue d'orienter les réformes des pratiques et des processus de GFP.

Ces réformes ont soutenu les progrès dans plusieurs domaines spécifiques du système de GFP. En matière de formulation et de gestion budgétaire, le Ghana a introduit la budgétisation axée sur les activités (ABB) et le Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) en 2003, suivis du budget-programme (BP) en 2014. Un examen du BP est en cours en 2026. Parmi les autres réformes figurent l’introduction d’engagements de dépenses pluriannuels au titre de l’article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (PFMA), les Budgets des citoyens, ainsi que les dispositions relatives à l’autorisation des engagements prévues à l’article 24 de la Loi de 2025 portant modification de la loi sur les marchés publics.

En matière de trésorerie et de gestion de la trésorerie, le Ghana a introduit un compte unique du Trésor (CUT) pour rationaliser la structure des comptes bancaires du gouvernement, améliorer la transparence et réduire les coûts d'emprunt de l'État. Les réformes en matière de gestion de la dette ont également été significatives, surtout le processus de restructuration de la dette du Ghana, qui a débuté en décembre 2022 et en est maintenant à ses dernières étapes. La PFMA a également mis en place un fonds d'amortissement pour soutenir la gestion de la dette.

Bien que ces réformes démontrent les efforts soutenus du Ghana pour renforcer son système de GFP, il est important de regarder au-delà des réformes elles-mêmes et de comprendre ce qui les a motivées. Cela inclut l'examen des défis et des opportunités auxquels le gouvernement répondait, les hypothèses initiales sur les solutions susceptibles de fonctionner, l'évolution de ces hypothèses pendant la mise en œuvre, ce qui a bien fonctionné et les défis apparus dans la pratique. Cela inclut de considérer comment les institutions ont cherché à équilibrer le besoin de stabilité budgétaire et de responsabilité avec la flexibilité requise pour répondre à l'évolution des circonstances.

Ceci fait partie de la phase en cours du programme d'enquête 2025 sur les pratiques et procédures budgétaires (PPB) de CABRI, qui vise à mieux comprendre les intérêts des pays en matière de réforme, le type de soutien requis au niveau national et les opportunités d'un engagement plus approfondi dans les pays, en particulier dans les domaines qui n'ont peut-être pas été pleinement explorés. Un accent particulier est mis sur la compréhension de la manière dont les changements dans les procédures et pratiques budgétaires ont répondu à des environnements sociaux, économiques et politiques en évolution rapide, et sur la saisie des perspectives authentiques des pays sur les réformes budgétaires et de GFP au fil du temps.

Résultats de l'enquête 2025 sur les pratiques et procédures budgétaires du Ghana

Le Ghana a participé à l'enquête 2025 sur les pratiques et procédures budgétaires (PPB), qui fournit des informations importantes sur l'évolution des systèmes de GFP à travers l'Afrique entre 2015 et 2025. La période de dix ans couverte par l'enquête offre une opportunité utile de réfléchir aux progrès des réformes au Ghana, tout en identifiant les domaines où des défis persistent.

Les résultats soulignent des progrès significatifs dans plusieurs dimensions du système de GFP du Ghana :

• Architecture de la GFP : le Ghana a établi des lois et des stratégies pour soutenir son système de GFP. Si les plafonds de dépenses des années ultérieures du cadre à moyen terme restent indicatifs, les plafonds annuels sont contraignants et les entités sont obligées de les respecter
• Transparence budgétaire : le Ghana assure une publication relativement exhaustive et en temps voulu des informations budgétaires et des principaux documents budgétaires, facilitant ainsi l’accès du public à l’information et permettant un examen indépendant.
• Surveillance et redevabilité : la disponibilité des informations budgétaires, combinée à des dispositifs institutionnels relativement solides, favorise un examen plus approfondi et une redevabilité en aval.
• Préparation du budget de l’exécutif et contrôle parlementaire : le Ghana a institutionnalisé des mécanismes de débat prébudgétaire, donnant au Parlement une influence formelle sur le cadre macro-budgétaire avant la finalisation du budget. Toutefois, la législature ghanéenne fait partie des rares assemblées étudiées qui ne peuvent pas modifier le projet de budget de l’exécutif et doivent se prononcer uniquement en l’approuvant ou en le rejetant dans son ensemble.
• Capacité législative et analytique : le Ghana combine des soumissions parlementaires relativement complètes avec des comités des comptes publics actifs et une capacité de recherche dédiée. Le pays dispose d'un bureau de recherche budgétaire législatif, soutenu par des conseillers parlementaires possédant une expertise en GFP.
• Budgétisation axée sur les programmes et la performance : le Ghana fait partie des six pays ayant adopté officiellement, par voie législative ou par décret, une budgétisation axée sur les programmes ou la performance, aux côtés de la Gambie, de l'île Maurice, du Burkina Faso, du Kenya et de la Côte d'Ivoire.
• Gestion des risques budgétaires et passifs éventuels : le Ghana affiche de bons résultats dans les quatre dimensions évaluées de la visibilité des risques budgétaires, à savoir la consolidation des entités extrabudgétaires, la présentation de rapports au Parlement sur les fonds extrabudgétaires, le chiffrage des dépenses fiscales, ainsi que la déclaration et l’audit des passifs éventuels.
• Exécution et contrôle des dépenses : le Ghana figure parmi les pays dont les pratiques d’exécution budgétaire sont considérées comme relativement robustes, aux côtés de la Côte d’Ivoire et du Burkina Faso.
• Budgets supplémentaires : le Ghana n'a signalé aucun budget supplémentaire au cours de la période de référence de trois ans, bien que les budgets supplémentaires restent relativement fréquents dans plusieurs autres pays.

L’enquête met également en évidence des améliorations plus générales des capacités institutionnelles et législatives, notamment la création ou le renforcement des fonctions de recherche et d’analyse budgétaires au sein du Parlement, les progrès réalisés en matière de normes comptables internationales, l’amélioration du suivi des recommandations issues de l’audit interne et le renforcement des mécanismes de contrôle des dépenses de l’exécutif. Pris dans leur ensemble, ces résultats font ressortir une tension importante au sein du système budgétaire ghanéen : la nécessité d’assurer une plus grande stabilité et une plus grande prévisibilité des allocations et des engagements budgétaires, tout en conservant une souplesse suffisante pour s’adapter à l’évolution de la situation budgétaire et des priorités de politique publique. Par exemple, des plafonds de dépenses indicatifs plutôt que contraignants peuvent laisser une marge d’ajustement, tandis que les restrictions imposées aux amendements parlementaires et l’absence de budgets rectificatifs témoignent d’un contrôle plus strict des modifications apportées au budget approuvé. Ces caractéristiques soulèvent une question plus générale : comment exercer la flexibilité budgétaire sans affaiblir la crédibilité et la reddition de comptes associées au budget initial ?

Présenter l’expérience du Ghana

L’expérience du Ghana en matière de réformes de la gestion des finances publiques couvre plusieurs domaines du système de GFP. Le budget des citoyens et le budget-programme constituent deux exemples de la manière dont les réformes ont évolué au fil du temps, notamment à travers l’adaptation des approches initiales en fonction de l’expérience acquise lors de leur mise en œuvre et de l’évolution du contexte institutionnel et budgétaire. Ces expériences mettent également en évidence certaines des possibilités et difficultés qui se présenteront à l’avenir pour traduire les réformes de la GFP en améliorations durables de la gestion budgétaire, de la transparence et de la reddition de comptes.

Le budget des citoyens illustre les efforts déployés par le Ghana pour renforcer la transparence budgétaire et la participation des citoyens. Sa mise en place a constitué un mécanisme important pour rendre les informations budgétaires plus accessibles et permettre aux citoyens de mieux comprendre les décisions d’allocation du gouvernement.

Les conclusions du PPB viennent compléter cette analyse en montrant que le Ghana assure une publication relativement exhaustive et en temps voulu des principaux documents budgétaires. Le Ghana fait également partie des 14 des 18 pays évalués qui produisent un budget des citoyens.

Cependant, l’expérience du Ghana montre également comment les réformes ont évolué en réponse aux difficultés rencontrées lors de leur mise en œuvre. La production d’informations budgétaires simplifiées a constitué une première étape importante, mais les documents imprimés se sont heurtés à des obstacles liés au niveau d’alphabétisation, notamment lorsque les informations n’étaient disponibles qu’en anglais. En réponse, le gouvernement a collaboré avec le Bureau des langues du Ghana afin de produire des versions simplifiées dans neuf langues locales. Ces versions ont été utilisées lors de forums de concertation communautaire et de réunions publiques avec les citoyens afin de susciter le débat sur les dépenses publiques.

Le gouvernement a également diversifié ses modes de communication au-delà des supports imprimés et des réseaux sociaux, en recourant de plus en plus à des formats audiovisuels afin de toucher un public plus large. Cette évolution montre comment la réforme est passée d’une priorité initiale accordée à la transparence et à la publication de l’information à une approche plus large mettant l’accent sur l’accessibilité, la communication et une participation citoyenne effective. Elle soulève également une question importante pour la prochaine étape de la réforme : comment le Ghana peut-il faire en sorte qu’un accès accru à l’information budgétaire se traduise par une compréhension durable du budget par les citoyens, une participation effective et un renforcement de la reddition de comptes ? Le budget-programme constitue un autre exemple important. L’enquête PPB identifie le Ghana comme l’un des six pays africains ayant adopté formellement, par voie législative ou réglementaire, le budget-programme ou la budgétisation axée sur la performance. Toutefois, une adoption formelle ne se traduit pas nécessairement par une mise en œuvre cohérente dans la pratique. L'expérience du Ghana souligne la nécessité d'un engagement plus approfondi avec les ministères, départements et agences, ainsi qu'avec le Parlement, pour mieux comprendre comment le BP est appliqué dans la pratique.

Des défis de mise en œuvre subsistent, en particulier lorsque les ministères, départements et agences ne reçoivent pas les ressources nécessaires pour mettre en œuvre les programmes approuvés et lorsque les capacités institutionnelles et techniques sont inégales. Les changements dans la direction politique et les structures parlementaires peuvent également affecter la continuité des réformes. Au niveau local, une capacité technique limitée parmi les fonctionnaires peut restreindre la mise en œuvre du BP, entraînant des situations où la gestion réelle des dépenses revient à des approches plus traditionnelles.

Ces défis sont particulièrement importants pour comprendre comment les changements dans les procédures et pratiques budgétaires répondent à des environnements politiques en évolution rapide. Les nouvelles administrations peuvent introduire de nouvelles politiques dans les structures de réforme existantes, créant des pressions pour l'adaptation et, dans certains cas, perturbant les réformes en cours. La mise en œuvre du BP doit donc être comprise non seulement comme une réforme technique, mais aussi dans le contexte politique et institutionnel plus large dans lequel elle s'inscrit.

L'expérience du Ghana reflète une conclusion plus large de l'enquête BP : bien que le passage à un budget-programme et à une budgétisation axée sur la performance ait été largement poursuivi dans les pays africains, la mise en œuvre a souvent créé des défis importants à mesure que les institutions s'adaptent aux nouveaux processus, systèmes et exigences en matière de capacités. L'examen en cours du BP en 2026 est particulièrement pertinent à cet égard, car il offre l'occasion de comprendre quels aspects de la réforme ont fonctionné et où subsistent des faiblesses dans la mise en œuvre et ce que le Ghana cherche à aborder dans sa prochaine phase.

Une analyse plus approfondie de ces expériences permettra d’aller au-delà du simple constat de l’introduction des réformes et d’examiner leur mise en œuvre, leur adaptation au fil du temps, les facteurs qui ont favorisé les progrès ainsi que les raisons pour lesquelles certains résultats escomptés peuvent ne pas s’être concrétisés. L’examen en cours du BP au Ghana, ainsi que les efforts continus visant à renforcer le budget des citoyens, offrent une occasion d’approfondir la compréhension de l’évolution de ces réformes face aux nouveaux défis institutionnels, budgétaires et en matière de reddition de comptes. Cette démarche peut contribuer à retracer le parcours des réformes du Ghana de manière à dégager des enseignements pratiques, non seulement pour le pays lui-même, mais également aux fins de l’apprentissage entre pays pairs et de l’adaptation d’expériences pertinentes à différents contextes nationaux.