Antecedentes

Ao longo dos anos, o sistema de gestão das finanças públicas (GFP) do Gana tem enfrentado vários desafios, dentre os quais a dependência da elaboração de orçamentos incrementais; deficiências nas áreas da contabilidade, auditoria e prestação de contas; fraca monitorização e controlo da despesa pública; pouca informação financeira precisa e oportuna para a tomada de decisões; desafios relacionados com o pessoal e a folha de pagamentos; informação incompleta sobre a gestão da ajuda e da dívida; capacidade limitada em termos de recursos humanos; e um orçamento que carecia de uma perspectiva a médio prazo.

Para responder a estes desafios, nas últimas duas décadas, o governo introduziu uma série de programas importantes de reforma da GFP. Entre estes contam-se o Programa de Reforma da Gestão das Finanças Públicas (PUFMARP), implementado entre 1998 e 2003; o Sistema de Gestão Orçamental e da Despesa Pública (BPEMS), de 2003 a 2007; o Sistema Integrado de Informação sobre Gestão Financeira do Gana (GIFMIS), de 2010 a 2014; e o Projecto de Reforma da Gestão das Finanças Públicas, que teve início em 2014 e continua a orientar as reformas das práticas e processos de GFP.

Estas reformas têm favorecido o progresso em várias áreas específicas do sistema de GFP. No que diz respeito à elaboração e gestão do orçamento, o Gana introduziu o Orçamento Baseado em Actividades (ABB) e o Quadro de Despesas a Médio Prazo (MTEF) em 2003, seguidos do Orçamento Baseado em Programas (PBB) em 2014. Em 2026, está em curso uma revisão do PBB. Outras reformas incluem a introdução de compromissos de despesas plurianuais ao abrigo do artigo 33.º da Lei de Gestão das Finanças Públicas (PFMA), os Orçamentos do Cidadão e as disposições relativas à autorização de compromissos em conformidade com o artigo 24.º da Lei Alterada dos Contratos Públicos de 2025.

No domínio da gestão do Tesouro e da tesouraria, o Gana introduziu uma Conta Única do Tesouro (CUT) com vista a tornar mais eficiente a estrutura das contas bancárias do Estado, melhorar a transparência e reduzir os custos de financiamento do Estado. As reformas em matéria de gestão da dívida também têm sido significativas, em particular o processo de reestruturação da dívida do Gana, que teve início em Dezembro de 2022 e se encontra agora na sua fase final. A PFMA criou ainda um Fundo de Amortização para apoiar a gestão da dívida.

Embora estas reformas sejam uma demonstração dos esforços sustentados do Gana para reforçar o seu sistema de GFP, é importante ir além das próprias reformas e compreender o que as motivou. Para tal, é necessário analisar os desafios e as oportunidades aos quais o governo visa dar resposta, os pressupostos iniciais sobre as soluções susceptíveis de surtir efeito, a evolução desses pressupostos durante a implementação, o que funcionou bem e os desafios que surgiram na prática. Isto passa por uma reflexão  sobre a forma como as instituições procuraram equilibrar a necessidade de estabilidade orçamental e de prestação de contas com a flexibilidade necessária para responder a situações em constante mudança.

Este trabalho integra a fase em curso do inquérito da CABRI sobre Práticas e Procedimentos Orçamentais (BPP) de 2025, que visa compreender melhor os interesses dos países em matéria de reformas, o tipo de apoio necessário a nível nacional e as oportunidades para um maior envolvimento no terreno, particularmente em áreas que possam não ter sido totalmente exploradas. É dada especial atenção à compreensão de como as alterações dos procedimentos e das práticas orçamentais têm respondido a contextos sociais, económicos e políticos em rápida evolução, bem como à obtenção de perspectivas autênticas dos países sobre as reformas orçamentais e de GFP ao longo do tempo.

Constatações do inquérito sobre Práticas e Procedimentos Orçamentais relativas ao Gana 

O Gana participou no Inquérito sobre Práticas e Procedimentos Orçamentais (BPP) de 2025, que oferece informações importantes sobre a evolução dos sistemas de GFP em toda a África entre 2015 e 2025. O período de dez anos abrangido pelo inquérito constitui uma oportunidade útil para reflectir sobre os progressos da reforma no Gana, ao mesmo tempo que permite identificar áreas onde persistem desafios.

As constatações apontam para progressos significativos em várias dimensões do Sistema de GFP do Gana:

• Arquitectura de GFP: O Gana possui leis e estratégias para apoiar o seu sistema de GFP. Embora os tectos da despesa relativos aos últimos anos do quadro de médio prazo sejam indicativos, os tectos anuais são vinculativos, sendo as entidades obrigadas a cumpri-los.
• Transparência orçamental: O Gana publica informações e documentos orçamentais fundamentais bastante abrangentes e em tempo útil, o que facilita o acesso do público e o escrutínio independente.
• Fiscalização e responsabilização: A disponibilidade de informação orçamental, a par de mecanismos institucionais relativamente fortes, permite um maior escrutínio e responsabilização a jusante.
• Preparação do orçamento pelo executivo e escrutínio pelo parlamento: O Gana dispõe de formas institucionalizadas de debate pré-orçamental, conferindo ao Parlamento influência formal sobre o quadro macrofiscal antes da finalização do orçamento. No entanto, o poder legislativo é um dos poucos incluídos no inquérito que não pode alterar a proposta de orçamento do executivo, podendo apenas aprová-la ou rejeitá-la na íntegra.
• Capacidade legislativa e analítica: O Gana combina propostas parlamentares relativamente abrangentes com comissões de contas públicas activas e uma capacidade de investigação especializada. O país dispõe de um gabinete legislativo de investigação orçamental, dotado de assessores parlamentares com conhecimentos especializados em GFP.
• Orçamentação baseada em programas ou no desempenho: O Gana está entre os seis países que adoptaram formalmente, por via legislativa ou por decreto, a orçamentação baseada em programas ou no desempenho, a par da Gâmbia, das Maurícias, do Burquina Faso, do Quénia e da Côte d’Ivoire.
• Gestão dos riscos financeiros e passivos contingentes: O Gana apresenta um desempenho sólido nas quatro dimensões avaliadas em matéria de visibilidade do risco orçamental, inclusive a consolidação das entidades extra-orçamentais, a prestação de contas ao órgão legislativo em matéria de fundos extra-orçamentais, a avaliação dos custos das despesas orçamentais e a prestação de contas e auditoria dos passivos contingentes.
• Execução e controlo das despesas: O Gana está entre os países identificados como tendo práticas de execução orçamental relativamente robustas, a par da Côte d’Ivoire  e de Burkina Faso.
• Orçamentos suplementares: O Gana não apresentou qualquer orçamento suplementar durante os três anos em análise, não obstante a frequência relativa dos orçamentos suplementares noutros países.  

O inquérito destaca ainda melhorias na capacidade institucional e legislativa, incluindo a criação ou o reforço das funções de análise orçamental por parte do órgão legislativo, progressos no domínio das normas internacionais de contabilidade, melhorias no acompanhamento da auditoria interna e o reforço dos mecanismos de controlo das despesas pelo poder executivo. Em conjunto, estas constatações apontam para uma importante tensão no seio do sistema orçamental do Gana: a necessidade de maior estabilidade e previsibilidade das dotações e dos compromissos orçamentais, mantendo simultaneamente flexibilidade suficiente para responder a condições económicas e políticas em constante evolução. Por exemplo, os limites máximos de despesas de carácter indicativo, em vez de vinculativos, podem oferecer margem para ajustamentos, enquanto as restrições às alterações pelo parlamento e a ausência de orçamentos suplementares apontam para controlos mais rigorosos relativamente às alterações ao orçamento aprovado. Estas características levantam questões mais amplas sobre a forma como a flexibilidade orçamental pode ser exercida sem enfraquecer a credibilidade e a responsabilização em relação ao orçamento original.

Contando a história do Gana

A experiência do Gana em matéria de reforma orçamental abrange várias áreas do sistema de GFP. O Orçamento do Cidadão e a Orçamentação Baseada em Programas são dois exemplos de como as reformas têm evoluído, e da forma como as abordagens iniciais foram adaptadas em resposta à experiência adquirida com a implementação e aos contextos institucionais e orçamentais em constante mutação. Estas experiências ilustram também algumas das oportunidades e desafios futuros associados à transformação das reformas da GFP em melhorias sustentadas na gestão orçamental, na transparência e na prestação de contas.

O Orçamento do Cidadão ilustra os esforços do Gana para fortalecer a transparência orçamental e a participação dos cidadãos. A sua introdução proporcionou um mecanismo importante para tornar a informação orçamental mais acessível e permitir que os cidadãos participassem nas decisões relativas às despesas e à afectação de recursos públicos.

Os resultados do BPP vêm complementar esta história, revelando que o Gana mantém uma publicação relativamente abrangente e atempada dos principais documentos orçamentais. O Gana figura também entre os 14 dos 18 países avaliados que elaboram um Orçamento do Cidadão.

A experiência do Gana ilustra também como as reformas evoluíram em resposta aos desafios de implementação. A elaboração de informação orçamental simplificada representou um primeiro passo importante, mas os documentos impressos criavam dificuldades devido a barreiras de alfabetização, com particular destaque para os casos em que a maioria da informação estava disponível em inglês. Em resposta a isso, o governo colaborou com o Conselho de Línguas do Gana para produzir versões simplificadas em nove línguas locais. Estas versões têm sido utilizadas em fóruns de participação comunitária e em reuniões públicas com os cidadãos para estimular o debate em relação à despesa pública.

O governo também expandiu as suas estratégias de comunicação para além dos materiais impressos e das redes sociais, recorrendo cada vez mais a formatos audiovisuais para alcançar públicos mais vastos. Isto ilustra como a reforma evoluiu de um enfoque inicial na transparência e na publicação para uma abordagem mais alargada que visava a acessibilidade, a comunicação e a participação significativa dos cidadãos. Levanta também uma questão importante sobre a próxima fase da reforma: como é que o Gana pode garantir que um maior acesso à informação orçamental se traduza numa maior compreensão, participação e responsabilização sustentadas por parte dos cidadãos. A Orçamentação Baseada em Programas constitui outro exemplo importante. O inquérito BPP identifica o Gana como um dos seis países africanos que adoptaram formalmente, por via legislativa ou por decreto, a orçamentação baseada em programas ou a orçamentação baseada no desempenho. No entanto, a adopção formal não se traduz necessariamente numa implementação consistente. A experiência do Gana aponta para a necessidade de um diálogo mais profundo com os ministérios, departamentos e agências (MDA), e com o Parlamento, para perceber melhor como a Orçamentação Baseada em Programas (PBB) é aplicada na prática.

Continuam a registar-se desafios, nomeadamente nos casos em que os MDA não recebem os recursos necessários para implementar os programas aprovados e disparidades nas capacidades institucionais e técnicas. As mudanças na liderança política e nas estruturas parlamentares também podem afectar a continuidade das reformas. A nível local, a fraca capacidade técnica dos funcionários pode dificultar a implementação do PBB, resultando em situações em que a gestão efectiva das despesas volta a adoptar abordagens mais tradicionais

Estes desafios são particularmente importantes para compreender como as alterações nos procedimentos e práticas orçamentais respondem a contextos políticos em rápida evolução. As novas administrações podem introduzir novas políticas nas estruturas de reforma existentes, criando pressões para a adaptação e, em alguns casos, perturbando as reformas em curso. A implementação do PBB deve, por conseguinte, ser entendida não só como uma reforma técnica, mas também no contexto político e institucional mais amplo em que se insere.

A experiência do Gana reflecte uma constatação geral do Inquérito sobre o Orçamento Baseado em Programas (BPP): embora a transição para um orçamento baseado em programas e no desempenho tenha sido amplamente adoptada nos países africanos, a sua implementação tem frequentemente criado desafios significativos à medida que as instituições se adaptam a novos processos, sistemas e requisitos de capacidade. A revisão em curso do PBB em 2026 é particularmente relevante a este respeito, uma vez que oferece uma oportunidade para conhecer quais os aspectos da reforma que funcionaram, onde persistem lacunas de implementação e o que o Gana pretende abordar na sua próxima fase.

Compreender estas experiências com maior rigor ajudará a ir além de simplesmente documentar a introdução das reformas, passando a analisar como foram implementadas, como se adaptaram ao longo do tempo, o que fomentou o progresso e por que razão alguns resultados pretendidos podem não ter sido concretizados. A revisão em curso do PBB no Gana e os seus esforços contínuos para fortalecer o Orçamento do Cidadão proporcionam uma oportunidade para conhecer melhor como estas reformas estão a evoluir em resposta aos desafios institucionais, orçamentais e de prestação de contas que vão surgindo. Isto permitirá registar o percurso de reforma do Gana de forma a gerar lições práticas não só para o próprio país, mas também para a aprendizagem entre pares e a adaptação de experiências relevantes em diferentes contextos nacionais.