Les flux financiers illicites (FFI) sont souvent abordés sous l’angle des fonds qui quittent un pays. Pourtant, leur lutte exige bien plus que de déterminer où ces fonds aboutissent. Elle suppose de comprendre concrètement le fonctionnement des systèmes : où se situent les principaux points de blocage, quels sont les facteurs incitatifs qui influencent les comportements, quelles institutions disposent des informations et de l’autorité nécessaire pour agir, et à quels endroits des solutions apparemment pertinentes se heurtent aux réalités de leur mise en œuvre.
Au cours des huit derniers mois, six équipes-pays africaines ont travaillé sur ces questions en s’appuyant sur une approche d’adaptation itérative pour la résolution de problèmes (PDIA). Plutôt que de partir d’une solution prédéfinie, les équipes se sont efforcées de comprendre un problème précis dans leur propre contexte, de mettre leurs hypothèses à l’épreuve et d’identifier des leviers d’action concrets susceptibles d’engendrer des changements.
Six pays, deux différents types de problèmes
La moitié des équipes de la cohorte s’emploie à relever des défis similaires : des fonds qui circulent par l’intermédiaire des cryptomonnaies et d’autres actifs virtuels plus rapidement et de manière moins visible que ne le permettent les systèmes censés en assurer le suivi.
Rwanda - tracer les flux financiers liés aux actifs virtuels : l’équipe rwandaise se penche sur les fraudes et escroqueries liées aux cryptomonnaies, dans lesquelles la rapidité et le caractère transfrontalier des transactions peuvent rendre difficile la traçabilité de l’origine des fonds et de leur destination.
Afrique du Sud - comprendre les sorties de capitaux liées aux cryptomonnaies : l’équipe sud-africaine examine les sorties de capitaux liées aux cryptomonnaies, certaines estimations indiquant qu’environ 648 milliards de rands sud-africains auraient quitté le pays par le biais de transactions en cryptomonnaies sur une période de six ans.
Zambie - renforcer la lutte contre la criminalité financière liée aux cryptomonnaies : l’équipe zambienne se concentre sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme liés aux cryptomonnaies. Ses travaux ont mis en évidence des lacunes en matière d’outils, de données et de coordination entre les institutions chargées d’identifier ces flux et d’y apporter une réponse.
Les trois autres équipes traquent les flux illicites qui empruntent des canaux plus traditionnels, commerce, exportations de ressources naturelles et criminalité transfrontalière, où les fonds sont plus faciles à appréhender, mais pas plus faciles à tracer.
Kenya - suivre la trace des fonds à travers les échanges commerciaux : l’équipe kényane se penche sur la fausse facturation des échanges commerciaux et sur les difficultés liées à l’identification et au traitement des écarts dans la valeur des marchandises faisant l’objet d’échanges. Environ 1,5 milliard de dollars américains pourraient avoir été perdus du fait de la fausse facturation des échanges commerciaux en une seule année, soit l’équivalent d’environ une fois et demie le budget annuel consacré à la santé dans le pays.
Namibie - suivre les flux illicites dans le secteur de la pêche : l’équipe namibienne examine les flux financiers illicites dans le secteur de la pêche. Les exportations de produits de la pêche représentent près de 14 milliards de dollars namibiens par an, alors que la plupart des entreprises de pêche déclarent peu ou pas de bénéfices imposables. L’équipe cherche à comprendre ce que ces données révèlent sur la circulation de la valeur au sein du secteur, ainsi que sur les difficultés institutionnelles liées à son appréhension.
Libéria - lutter contre le trafic de stupéfiants : l’équipe libérienne se concentre sur la détection, l’enquête et les poursuites en matière de trafic de stupéfiants. En 2026, la valeur des saisies de stupéfiants équivalait à environ 7 % du PIB, ce qui met en évidence l’ampleur du défi. L’équipe a également recensé des contraintes en matière de capacités et de coordination entre les différentes institutions.
Les équipes travaillent sur des problématiques très différentes en matière de flux financiers illicites, mais certains enseignements communs commencent déjà à se dégager. Malgré les différences entre ces problématiques et leur nature, les équipes constatent que le problème ne réside que rarement dans l’absence de politiques ou de réglementation. Le plus souvent, les difficultés tiennent à la manière dont les règles, les institutions, les facteurs incitatifs, l’information et les compétences interagissent concrètement dans la pratique.
Trois enseignements tirés de huit mois de résolution de problèmes
1. Le véritable test intervient lorsque les solutions se confrontent à la réalité : compétences, facteurs incitatifs et acteurs
À ce stade, une grande partie des échanges se déroule principalement au sein des institutions publiques. Or, les acteurs qui détermineront en définitive si bon nombre de ces solutions fonctionnent, négociants, banques, plateformes de cryptomonnaies et entreprises de pêche, sont encore largement absents de ces discussions. Cet aspect est important, car l’écart entre l’adoption d’une nouvelle loi, réglementation ou procédure et sa mise en œuvre effective se résume souvent à deux questions : les organisations et les personnes concernées disposent-elles réellement des moyens nécessaires pour faire ce qui leur est demandé, et ont-elles intérêt à le faire ?
Les travaux menés par l’Afrique du Sud sur les flux liés aux cryptomonnaies illustrent bien cette difficulté. Comme l’a souligné le commissaire adjoint de la FSCA lors de l’atelier, il peut exister un écart important entre ce qu’exigent les règles et ce que les banques sont concrètement en mesure de faire. Pour déterminer comment réglementer ce nouveau domaine, la FSCA a conclu qu’une approche fondée sur la concertation était essentielle : il s’agissait d’associer les banques et les plateformes au processus, plutôt que d’élaborer la réglementation sans tenir compte de leurs réalités opérationnelles. Cette approche mérite d’être conservée à mesure que les équipes passent de la conception des règles à leur mise en œuvre effective. L’équipe zambienne expérimente une démarche similaire : ses consultations avec les prestataires de services sur actifs virtuels (PSAV) contribuent à associer au dialogue les acteurs directement concernés par les réformes envisagées, à la fois pour favoriser leur adhésion et pour mieux comprendre les contraintes pratiques qui entravent le partage d’informations entre les banques et les PSAV.
Les travaux menés par la Namibie dans le secteur de la pêche offrent une autre manière d’envisager cette même problématique. Des lois et réglementations fiscales existent déjà, mais elles n’ont pas, à elles seules, suffi à garantir le respect des obligations par les entreprises et la déclaration de l’identité des bénéficiaires effectifs. Le renforcement des contrôles et des audits sera important, mais l’équipe pourrait également étudier d’autres moyens de rendre le respect des obligations plus contraignant, par exemple, en examinant la possibilité de subordonner l’accès aux quotas de pêche à la divulgation des informations relatives aux bénéficiaires effectifs. Cette approche ferait évoluer le dispositif : au lieu de simplement demander aux entreprises de se conformer aux règles, il s’agirait de leur donner une raison concrète de le faire.
Les équipes s’intéressent donc de plus en plus, au-delà de la conception des solutions, à leur fonctionnement concret : la solution fonctionne-t-elle réellement ? Pour qui ? Dans quelles conditions ? Quels sont les facteurs qui entravent son fonctionnement ? Et que faudrait-il changer pour la rendre plus efficace ? Cela souligne également l’importance d’associer, lorsque cela est pertinent, des acteurs extérieurs à l’administration au processus. Les entreprises, les institutions financières, les communautés et les autres parties prenantes peuvent être confrontées au problème de manière différente et disposer d’informations et de connaissances essentielles pour comprendre pourquoi une solution fonctionne ou, au contraire, pourquoi elle ne fonctionne pas.
2. Solutions de pointe : élargir l’espace de conception des politiques publiques en s’appuyant sur l’existant
L’un des enseignements les plus importants a été l’intérêt de partir de ce qui existe déjà : les systèmes en place, les compétences disponibles, les relations établies et les ressources existantes.
Les travaux menés par le Kenya sur la fausse facturation des échanges commerciaux en constituent un bon exemple. L’équipe s’est délibérément attachée à déterminer comment s’appuyer sur les accords existants et les mécanismes de coalition interinstitutionnelle, plutôt que de proposer la création d’un dispositif entièrement nouveau.
L’équipe zambienne a appliqué la même logique : plutôt que de mettre en place un nouveau canal de signalement pour les opérations suspectes liées aux cryptomonnaies, elle travaille avec le Financial Intelligence Centre (centre de renseignement financier) afin d’ajouter des champs spécifiques aux cryptomonnaies sur la plateforme de signalement existante. De même, plutôt que de créer un programme de formation consacré aux cryptomonnaies, l’équipe souhaite intégrer un module sur les cryptomonnaies au programme de formation en matière d’enquêtes financières déjà dispensé.
Pris ensemble, ces exemples font ressortir une approche que l’on pourrait qualifier d’approche fondée sur les solutions exploratoires : plutôt que de concevoir un système entièrement nouveau et de tabler sur sa capacité à résister aux incitations à l’œuvre dans la réalité, les équipes partent des systèmes, des relations et des compétences qui existent déjà et qui, d’une certaine manière, ont déjà été confrontés à ces incitations. Elles procèdent ensuite à de petits ajustements délibérés à la marge des dispositifs existants. Chaque ajustement offre ainsi l’occasion de tirer des enseignements concrets sur la localisation des véritables contraintes, avant de s’engager dans une refonte de plus grande ampleur et plus coûteuse. Il s’agit d’une manière plus mesurée d’innover, mais aussi d’une approche plus lucide : elle considère le système existant non pas comme un obstacle à remplacer, mais comme une source d’enseignements permettant de déterminer ce qui peut fonctionner et ce qui ne le peut pas.
3. Définir la réussite et réévaluer régulièrement les critères
Les équipes ont été encouragées à réfléchir à ce que signifie la réussite dans leur contexte. Toutefois, il n’est pas nécessairement possible de trancher cette question une fois pour toutes au début du processus.
À mesure que les équipes mettent à l’épreuve leur compréhension d’un problème, elles découvrent souvent que les véritables points de blocage se situent ailleurs que là où elles le pensaient initialement. Leur compréhension s’affine, leurs hypothèses sont remises en question et de nouvelles contraintes ou possibilités apparaissent. Par conséquent, la définition même de ce qui constitue un progrès significatif peut également être amenée à évoluer.
Il s’agit d’un aspect essentiel du travail itératif. La réussite n’est pas simplement une destination prédéfinie permettant aux équipes de déterminer si elles sont sur la bonne voie. C’est aussi une notion qu’elles doivent continuer à mettre à l’épreuve et à affiner à mesure qu’elles approfondissent leur compréhension du problème et du système dans lequel il s’inscrit.
Par exemple, une équipe peut se fixer initialement pour objectif d’identifier les propriétaires des portefeuilles de cryptomonnaies. Cela pourrait constituer une première mesure pertinente de la réussite, jusqu’à ce que les travaux révèlent que nombre de ces portefeuilles sont délibérément structurés de manière à dissimuler leur véritable propriétaire derrière plusieurs niveaux d’intermédiaires. À ce stade, la mesure initiale de la réussite peut ne plus rendre compte de ce qui importe réellement. L’objectif n’est pas de parvenir dès le départ à une définition parfaitement exacte de la réussite. Il s’agit plutôt d’élaborer une compréhension plus claire et plus utile de ce que signifie la réussite, à mesure que l’équipe se rapproche du véritable problème.
La distinction entre une solution qui existe et une solution qui fonctionne réellement est importante. Une réforme peut être techniquement mise en œuvre tout en ne produisant pas les changements qu’elle était censée entraîner. Les équipes doivent donc continuer à se poser non seulement la question suivante « Avons-nous mis en œuvre la solution ? », mais aussi « Fonctionne-t-elle réellement et contribue-t-elle à résoudre le problème ? »
Conclusion
Huit mois après le début du processus, les équipes ont considérablement progressé dans leur compréhension des problèmes qu’elles cherchent à résoudre. Dans de nombreux cas, cela les a conduites à constater que le problème est plus complexe et parfois sensiblement différent de ce qu’il semblait être au départ. Cela ne signifie pas que les équipes se sont écartées de leur trajectoire. C’est au contraire une étape à part entière du processus.
L’approche PDIA repose précisément sur ce type d’apprentissage : agir, observer les résultats, mettre les hypothèses à l’épreuve et adapter l’action en fonction des enseignements tirés.
La prochaine phase consistera donc moins à élaborer une solution parfaite qu’à mettre à l’épreuve les pistes qui se dégagent face aux réalités du terrain. Que se passe-t-il lorsqu’un changement proposé est introduit ? Qui réagit ? Qu'est-ce qui fonctionne ? Qu'est-ce qui ne fonctionne pas ? Où se situent les véritables points de blocage ? Et quels changements faut-il apporter à la solution elle-même ou au système dans lequel elle s’inscrit pour qu’elle puisse fonctionner efficacement ?