Du 21 au 22 août 2023, Joana Bento, membre de l'équipe de CABRI, s'est rendue à Maputo pour rendre visite à l'équipe qui participe au programme « Renforcer les compétences en finances publiques pour améliorer les services sociaux destinés aux enfants » (RCFPE), un programme conjoint avec l'UNICEF. Le but de la visite était de faire le point sur le travail de l'équipe dans ses efforts pour résoudre le problème identifié lors de l'Atelier de Cadrage, à savoir « la fragilité dans la mise en œuvre des programmes sectoriels transversaux ». Le problème s’inscrit dans le cadre de la réforme en cours du sous-système de planification et de budgétisation (SPO), qui débouchera en partie au déploiement d’une approche de budgétisation basée sur les programmes (BbP).
Au cours des deux dernières décennies, presque tous les pays d’Afrique ont commencé à introduire une forme ou une autre de BbP. La BbP vise à renforcer les liens entre les politiques et les plans de dépenses. Il déplace l’accent des processus budgétaires du contrôle des intrants vers la production de résultats mesurables. Bien que l'idée semble simple, la BbP implique une restructuration des fonctions au sein des institutions gouvernementales, un changement culturel axé sur la responsabilité et la gestion de la performance ainsi que le renforcement progressif des compétences locales.
Dans de nombreux pays africains, l’impact de la BbP a plus souvent été observé au stade de la formulation du budget, mais a été plus limité en ce qui concerne le renforcement de la gestion des performances, l’amélioration des décisions d’allocation ou l’amélioration de la responsabilité. Au cours de la visite, CABRI a pu partager quelques expériences tirées de l'introduction la BbP dans d'autres pays africains et quelques leçons concernant les facteurs de réussite dans le déploiement efficace des réformes de la BbP.
Atteindre une BbP fonctionnelle est un processus continu et à long terme. De nombreux pays qui ont introduit la BbP pour la première fois au début des années 2000 n’ont pleinement déployé la BbP que plus d’une décennie plus tard et sont dans un état perpétuel d’adaptation et d’itération. Au cours de cette période, les pays suivent souvent trois étapes distinctes (parfois se chevauchant).
| 1ère étape : Présentation | 2ème étape : Exécution/gestion | 3ème étape : Lien performance |
|---|---|---|
| - Le budget est réorganisé autour de programmes, avec des mandats et des objectifs clairs. Ces programmes sont ensuite divisés en sous-programmes, produits, activités et intrants. | - Il existe une gestion efficace en mode programme, ce qui implique : | - Les informations sur les performances sont utilisées efficacement pour éclairer les décisions d'allocation. |
| - Le budget est présenté à l'Assemblée Nationale (dans un premier temps il peut être présenté en annexe au budget « classique »). | (a) Les responsables de programme sont identifiés et ont des mandats clairs et des responsabilités définies associées à ce nouveau rôle. | |
| - L'Assemblée nationale approuve les dépenses budgétaires par programmes. | (b) Une flexibilité accrue dans les contrôles des dépenses au niveau du programme | |
| (c) Classification/ les systèmes comptables permettent de suivre les dépenses et de produire des rapports adéquats au niveau du programme et | ||
| (d) Suivi et reporting des performances, y compris les résultats et la réalisation des objectifs. | ||
| (e) Etc. |
De nombreux pays d’Afrique ont eu du mal à dépasser la première phase de présentation du budget-programme, en partie parce qu’ils ont sous-estimé les implications profondes de cette réforme. Par exemple, la BbP nécessite des compétences considérables en matière de gestion budgétaire de la part des ministères dépensiers, qui deviennent de plus en plus responsables de la gestion budgétaire et doivent donc être capables de suivre et de contrôler les dépenses. Un problème clé est que, dans de nombreux pays africains, ces fonctions sont traditionnellement exercées par un puissant ministère central des Finances, qui hésite à abandonner le contrôle (CABRI, 2014). Le résultat est que dans de nombreux endroits, le PBB a vu la prolifération des contrôles des dépenses, ce qui a rendu la budgétisation plus complexe et plus difficile à gérer (Banque mondiale, 2022).
Au-delà de cela, le PBB nécessite certaines conditions préalables, telles que l'introduction de nouvelles lois sur les finances publiques, un cadre de dépenses crédible à moyen terme, l'intégration efficace des processus budgétaires de dépenses récurrentes et d'investissement, entre autres. Dans son avertissement aux pays à faible revenu, Schick (1998) recommande que les pays « soient capables de contrôler les intrants avant d’être appelés à contrôler les extrants » ; ils doivent être en mesure de rendre compte des liquidités avant qu'on leur demande de rendre compte des coûts ; ils doivent se conformer à des règles uniformes avant d’être autorisés à établir leurs propres règles ». Puisque la BbP est une réforme complexe et généralisée, les politiciens et les fonctionnaires doivent d’abord se concentrer sur les bases de la GFP.
La BbP héritera et exacerbera les problèmes de GFP déjà existants. À cet égard, il sera essentiel pour le gouvernement du Mozambique d’évaluer correctement l’état de préparation des systèmes de GFP et de s’attaquer aux problèmes fondamentaux avant de faire pression pour le déploiement complet de la BbP. À cet égard, il sera important que l’équipe analyse davantage les principales causes conduisant à la fragilité de la mise en œuvre des programmes, qui ne seront pas résolues uniquement par l’introduction de la BbP. Par exemple, les problèmes liés à la mise en œuvre des programmes transversaux hériteront certainement des problèmes fondamentaux de longue date au sein du cycle de gestion des investissements publics (c’est-à-dire la priorisation et l’évaluation des besoins, le processus d’évaluation, l’établissement de rapports, le suivi et l’évaluation). Comprendre ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas dans ce cycle, et combler les lacunes existantes, garantira que le Mozambique renforce les capacités et les systèmes qui soutiendront les fondations de la BbP.
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