Au fil des ans, le système de gestion des finances publiques (GFP) de l’Afrique du Sud a évolué pour devenir un cadre institutionnel solide et bien établi, qui soutient la planification, l’exécution et le contrôle budgétaires. Les résultats de l’enquête 2025 de CABRI sur les pratiques et procédures budgétaires (PPB) montrent que le système de gestion des finances publiques (GFP) de l’Afrique du Sud présente un degré élevé de maturité institutionnelle. Il repose sur des fondements solides en matière de transparence budgétaire, de documentation et de contrôle parlementaire, appuyés par une fonction de recherche législative bien développée. Parallèlement, l’enquête met en évidence certains domaines nécessitant une attention continue. Elle relève notamment une implication relativement moins constante du Comité des comptes publics, ce qui laisse penser que le suivi parlementaire des conclusions et recommandations des audits demeure inégal, malgré la solidité du cadre de transparence et de redevabilité du pays.
Il est important de noter que l’architecture technique du système budgétaire sud-africain est demeurée, dans une large mesure, inchangée au cours des dernières années. Le changement le plus significatif s’est plutôt produit dans l’environnement politique plus large au sein duquel ce système fonctionne. Avec l’essor de la politique de coalition et l’évolution des dynamiques politiques, le processus décisionnel budgétaire est devenu de plus en plus fondé sur la négociation. L’élaboration du budget requiert désormais davantage de consultations, de recherche de consensus et de coordination entre les différents acteurs politiques et institutionnels avant que les budgets ne soient finalisés et présentés au Parlement.
Pendant près de trois décennies après la transition démocratique de 1994, l’architecture de gestion des finances publiques (GFP) de l’Afrique du Sud a évolué dans un environnement politique relativement prévisible. Le processus budgétaire reposait alors largement sur une approche de budgétisation incrémentale, selon laquelle les dotations budgétaires de référence des ministères et organismes étaient automatiquement reconduites d’une année à l’autre, avec des ajustements limités.
Cependant, la faible croissance économique observée au cours de la dernière décennie a progressivement compromis la viabilité de ce modèle. Associée au tournant historique marqué par l’avènement d’un gouvernement de coalition, cette évolution a placé le système budgétaire sud-africain à un moment charnière : comment gérer des ressources limitées lorsque les partis politiques ne partagent plus une vision commune de la politique budgétaire ?
1. Le choc politique et économique subi par la gestion des finances publiques
Le cadre démocratique de gestion des finances publiques (GFP) de l’Afrique du Sud a été conçu à l’origine pour contribuer à la reconstruction d’une nation profondément divisée. Trente ans plus tard, la stagnation de la croissance économique a rendu la budgétisation incrémentale de moins en moins viable.
L’avènement d’une gouvernance multipartite a introduit au sein du Gouvernement et du Parlement une diversité de programmes politiques.
- Des approches économiques divergentes : les partenaires de la coalition sont souvent en désaccord sur des principes fondamentaux. Pendant que certains plaident pour une stricte maîtrise de l’endettement et le maintien d’un ratio dette/PIB soutenable, d’autres estiment que la stabilisation de la dette ne peut primer sur les besoins urgents en matière de prestation des services publics.
- Des attentes initiales confrontées à la réalité : l'intégration des partis de la coalition au sein du gouvernement devait, à l’origine, faciliter l’obtention d’un consensus sur la stratégie budgétaire. Dans la pratique, des débats intenses et des frictions politiques ont conduit à plusieurs présentations successives du budget au cours du processus budgétaire de 2025.
Ces pressions politiques et économiques ont mis en évidence une réalité incontournable : pour demeurer efficace dans un contexte de gouvernance multipartite, le processus budgétaire devait s’adapter rapidement.
2. Accélérer les réformes : la consultation comme outil de stabilité
Pour apaiser les tensions au sein de la coalition, la Trésorerie nationale (TN) a accéléré la mise en œuvre de réformes budgétaires structurelles axées sur une consultation plus large et une meilleure appropriation des enjeux budgétaires. Lorsque les principaux acteurs, tant au sein de l’exécutif qu’au sein de la société civile, ne comprennent pas la stratégie budgétaire ou n’y adhèrent pas, sa mise en œuvre risque d’être compromise, retardée ou bloquée.
Principaux ajustements institutionnels mis en œuvre :
- Appropriation collective de la stratégie budgétaire : La politique budgétaire n’est plus considérée comme un document purement technique élaboré à huis clos. Des séances d’information et des consultations approfondies sont désormais organisées auprès des différents acteurs politiques afin de favoriser l’émergence d’un consensus dès les premières étapes du processus.
- Approbation par le Conseil des ministres des directives du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) : afin d’éviter toute contestation de dernière minute, le Conseil des ministres approuve désormais officiellement les directives techniques relatives au cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) ainsi que le calendrier budgétaire avant que les ministères et administrations ne soumettent leurs propositions budgétaires.
- Numérisation du calendrier budgétaire : l’ensemble du processus est désormais numérisé, ce qui permet d’établir des échéances strictes et d’assurer une bonne transparence à chaque étape de la préparation du budget pour toutes les parties prenantes concernées.
- Institutionnalisation de la participation citoyenne : la participation citoyenne n’est plus perçue comme un simple exercice consultatif « facultatif ». Elle est désormais reconnue comme un mécanisme essentiel pour légitimer les choix budgétaires difficiles dans un contexte de gouvernance de coalition.
3. Économies ciblées et responsables (TARS) : se tourner vers les ressources existantes
Compte tenu d’une enveloppe budgétaire rigide, les ministères ne peuvent plus se contenter de réclamer davantage de moyens pour faire face à de nouvelles missions. La Trésorerie nationale a donc lancé l’initiative « Économies ciblées et responsables » (TARS), qui s’appuie sur la Matrice d’évaluation des programmes (PAM).
Le changement d’état d’esprit : les ministères et administrations sont désormais tenus d’utiliser la PAM pour évaluer leurs allocations existantes avant de solliciter de nouveaux financements. Au lieu de se demander « Que peut faire le budget national pour nous ? », les ministères doivent se demander « Quelles ressources pouvons-nous réaffecter dans le cadre de notre enveloppe budgétaire actuelle ? »
Qu’est-ce qui a bien fonctionné dans la pratique ?
| Axe de réforme | Impact concret |
|---|---|
| Élimination des inefficacités | La mise en avant des inefficacités a changé la nature des discussions : une dynamique structurelle a été engagée pour assainir les effectifs des ministères et administrations, procéder à l’audit des agents fictifs et éliminer les doubles perceptions dans les prestations sociales. |
| Harmonisation des règles budgétaires | La notion de règle budgétaire formelle ou d’ancrage budgétaire (visant à limiter l’accumulation de la dette) n’est désormais plus une simple idée théorique ; elle s’impose progressivement comme un mécanisme de protection indispensable. |
| Transparence budgétaire | Le suivi numérique et l’engagement en amont permettent de réduire les surprises de dernière minute lors de l’examen parlementaire du budget. |
4. L’horizon : défis persistants et domaines en pleine évolution
Bien que des bouleversements politiques aient accéléré des modernisations attendues depuis longtemps, des obstacles structurels majeurs subsistent :
- Faible croissance et Besoins élevés : la gestion d’un espace budgétaire en recul face à l’augmentation des besoins socioéconomiques constitue par nature un exercice complexe et instable. Dans un gouvernement de coalition, chaque parti souhaite défendre les priorités qu’il considère comme essentielles.
- Contrôle parlementaire et Cohésion : l’équilibre entre les objectifs budgétaires et les impératifs immédiats liés à la prestation des services publics continuera de mettre à l’épreuve les mécanismes de contrôle et de supervision du Parlement.
- Maintien de la confiance du public : à mesure que la consultation publique s’institutionnalise, le gouvernement devra veiller à tirer pleinement parti de cette opportunité pour intégrer de nouvelles idées.
Conclusion
La transition vers une gouvernance de coalition a initialement fait peser un risque de déstabilisation sur les finances publiques sud-africaines en raison des tensions politiques qu’elle a engendrées. En définitive, elle a toutefois constitué un catalyseur de réforme. En amenant le système à abandonner la budgétisation incrémentale au profit d'examens internes plus rigoureux, de flux de travail numériques et d’une large concertation, cette évolution contribue à faire progresser les pratiques de gestion des finances publiques (GFP) afin qu’elles répondent aux exigences complexes d’une démocratie multipartite.